COVID-19 y coordinación multinivel

COVID-19 y coordinación multinivel

En la escuela todos aprendemos más o menos de memoria las primeras palabras de la Constitución Nacional: “La Nación Argentina adopta para su gobierno la forma representativa republicana federal…”. Pero, ¿a qué refiere concretamente esa forma federal? Siguiendo una definición de Tulia Falleti, especialista en la temática, se entiende al federalismo como un tipo de arreglo institucional para el manejo de la política e intereses territoriales, en el que el poder político se encuentra dividido entre un gobierno central (nacional/federal) y gobiernos subnacionales (provinciales/estaduales y locales/municipales).

Este esquema presenta múltiples áreas de gestión compartida y funciones superpuestas entre los gobiernos de diferente nivel, como son la salud, educación, seguridad las más conocidas, pero también los regímenes tributarios o las políticas de contención y desarrollo social. Así es como coexisten, por ejemplo, un Ministerio de Desarrollo Social en la órbita de la nación, junto con otro de la provincia de Buenos Aires y una Secretaría de Desarrollo Social en La Matanza en el plano municipal. En tal sentido, todo proceso que conlleve la puesta en marcha de políticas públicas en más de un nivel de gobierno precisa de una coordinación entre estos -al menos, es esperable que así suceda-, lo que vuelve a estas relaciones complejas y en muchos casos conflictivas. El contexto atravesado por la pandemia del COVID-19 nos interpela para pensar de qué manera funciona esta dinámica en relación a las políticas públicas de salud.

En Argentina, la forma tradicional de coordinación intergubernamental se da en el marco del Poder Legislativo Nacional. Básicamente, allí se integra la representación de los partidos políticos y de todas las provincias del país. Durante el trabajo legislativo se debaten las problemáticas que cada región presenta y las prioridades que cada grupo político lleva al recinto en lo que considera las demandas prioritarias de su electorado. Un ejemplo puede ser la agenda de las provincias ubicadas en la región de cuyo, seguramente ligada con demandas sobre la protección de la industria vitivinícola, o las patagónicas de igual manera con la producción de petróleo y gas. En salud pública, es conocida la lucha por el aborto legal, seguro y gratuito impulsada por el colectivo de mujeres, una demanda transversal a las regiones y a los partidos políticos.

Asimismo, la tarea parlamentaria se organiza en comisiones donde se trabajan los proyectos de ley que ingresan en función del área temática que corresponde. Estos órganos tienen como finalidad realizar aportes desde el punto de vista técnico (tienen participación de asesores y personal de planta), aunque también están atravesados por la lógica política en reflejo de la composición total de cada cámara. En Diputados funciona la Comisión de Acción Social y Salud Pública y en Senadores la Comisión de Salud.

También existen otros mecanismos de vinculación entre las agencias estatales en un plano interburocrático. Hemos visto como, durante las últimas semanas, funcionan mesas de articulación entre los ministerios de salud de la Nación, la CABA y la PBA. En la PBA incluso se ha instado a los municipios a que formalicen sus propios comités de emergencia municipal para que puedan sistematizar información y coordinar políticas comunes al respecto.

Por último, existen también instancias institucionalizadas de concertación política, técnica y administrativa organizadas por sectores o temáticas de intervención, tales como los consejos federales. El Consejo Federal de Salud (COFESA), creado durante el gobierno de facto en el año 1981, es presidido por el Ministro de Salud de la Nación e integrado por los funcionarios encargados del área de salud de todas las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Poco se conoce a nivel general sobre su funcionamiento y el carácter de sus resoluciones. Maximiliano Rey (Doctor en Ciencia Política (UNSAM) y especialista en federalismo y descentralización) destina una parte de su tesis de doctorado a analizar el COFESA durante el primer período de gestión de Ginés González García y el breve paso de Graciela Ocaña. En relación al actual ministro, el autor resalta que su gestión implicó una apuesta por reconstruir la estatalidad del sector a través del fortalecimiento del Ministerio de la Nación. Bajo la gestión de Ginés González García, el funcionamiento del COFESA estuvo basado en un clima consensual, en gran parte debido a que los actores provinciales reconocían la capacidad técnico política del equipo ministerial y el apoyo del Poder Ejecutivo Nacional, esta dinámica que se vio interrumpida posteriormente con su sucesora, Graciela Ocaña. Por eso, señala que la relación intergubernamental en el COFESA se caracteriza por una debilidad institucional, permitiendo que su funcionamiento se vea determinado mayormente por las características de los actores intervinientes (factores de agencia) y aspectos coyunturales. A pesar de su débil institucionalidad, el COFESA se reúne periódicamente y elabora actas en formato de presentaciones con datos e información relacionada con programas nacionales.

Por otra parte, las provincias poseen la autonomía necesaria para dictar sus propias políticas dentro de un sistema en el cual la nación elabora las orientaciones generales y diseña programas propios que implementa a nivel territorial. Además, si bien existen leyes particulares que encuadran las atribuciones de los ministerios nacional y provinciales, es importante señalar que no hay una ley general que reglamente todo lo referido a las atribuciones de cada nivel de gobierno. Esto posibilita en muchos casos la participación conjunta en la ejecución de acciones de salud pública. En síntesis, Rey denomina tal situación como de una Autoridad Superpuesta, Equilibrada y Escasamente Reglada.

En el contexto de la pandemia que tiene en vilo al mundo, el gobierno argentino muestra audacia política, se anticipa a las consecuencias basándose en la opinión de un comité de expertos en la materia convocado a instancias del Ministerio de Salud de la Nación y en la experiencia de otros países. Asimismo, el Presidente toma las decisiones que la situación le exige aun asumiendo que tendrán impacto en una economía que tenía el respirador puesto incluso desde antes de la crisis sanitaria. La dirigencia política en su conjunto -oficialismo y oposición, autoridades nacionales y provinciales- está mostrando una valorable voluntad para el consenso y avala las determinaciones que se van tomando sobre la marcha de los acontecimientos.

Ahora bien, cabe preguntarse qué sucedería en caso de que las características personales de los ejecutivos expresen otras posiciones como sucede, por ejemplo, en Brasil. En tal sentido, resulta necesario pensar en la importancia que revisten las instancias de coordinación intergubernamental siempre y, aún más, en coyunturas como las actuales. Una instancia como el COFESA u otro órgano de representación colegiado, con un funcionamiento institucionalizado -con un sistema de reglas y comportamientos sustentados en el tiempo, lo que brinda previsibilidad- puede ser un ámbito de debate y síntesis entre los diferentes niveles de gobierno. Allí, no solo puede expresarse la posición política de los gobernadores, sino también la de los especialistas que trabajan en cada uno de los distritos enfrentando la pandemia. Además, en esta instancia estarían disponibles datos fundamentales sobre el estado sanitario de cada jurisdicción (cantidad de establecimientos, equipamiento disponible, logística necesaria para el traslado de pacientes, entre tantos otros), lo que permitiría el intercambio de información, agilizar la toma de decisiones y los procedimientos en momentos de emergencia extrema, lo que se podría traducir concretamente en una adecuada descentralización del diagnóstico o una eficiente distribución de los reactivos, por mencionar solo algunos ejemplos.

Durante los últimos días el COFESA mantuvo reuniones por videoconferencia y se intercambiaron posiciones, lo que da cuenta de su importancia como instancia de diálogo y articulación política y técnica. De lo que se trata es de potenciarlo hacia adelante. Es importante considerar que este tipo de instancias no reemplaza la deliberación política sobre las cuales las autoridades adoptan las decisiones, sino que contribuyen a la formulación de políticas basadas en datos que ya están disponibles para cuando sea necesario. Sin duda, el fortalecimiento de estas instancias de articulación y coordinación intergubernamental le aportarán al estado más y mejores herramientas para enfrentar futuras emergencias.